Rassegna trimestrale n. VII-3 - Luglio 2016
Introduzione al n. VII-3
di Alessandro Natalini e Giulio Vesperini
La Rassegna si apre con l’analisi di Francesco Sarpi di un recente discussion paper della Consob che presenta due iniziative in materia di better regulation. Il primo è il “Progetto MOA” che, nel corso di un triennio, ha portato alla mappatura dei principali oneri amministrativi, nonché alla misurazione e alla riduzione di alcuni di essi. L’intero progetto, che ha coinvolto in diverse fasi e con diversi strumenti di partecipazione le associazioni di categoria, è stato ispirato a criteri di proporzionalità, per cui gli sforzi di semplificazione si sono concentrati sugli oneri più rilevanti e frequenti. L’indagine ha mostrato che i costi amministrativi sono relativamente esigui per effetto delle regole dettate dal livello europeo che impongono oneri di conformità sostanziale maggiori rispetto a quelli amministrativi. Il secondo progetto concerne l’utilizzo congiunto e integrato di diversi strumenti di analisi ex ante ed ex post durante l’intero “ciclo di vita” della norma con riguardo al regolamento sull’equity crowdfunding. Si tratta di uno dei pochi esempi, almeno in Italia, in cui si è cercato di mettere insieme AIR, VIR, MOA e consultazione. Sarpi spiega che la CONSOB si sta dotando di una politica della qualità della regolazione consapevolmente ritagliata sulle proprie specifiche esigenze con l’obiettivo di conformare l’adozione in via ordinaria delle principali decisioni regolatorie. In questa prospettiva, la redazione del paper testimonia la consapevolezza della CONSOB circa la necessità di dotare questa politica di una strategia di comunicazione: le iniziative in materia di better regulation, infatti, assumono una visibilità necessaria a rappresentare un fattore di legittimazione.
Il secondo contributo, di Miriam Giorgio, si concentra invece sul nuovo snello regolamento AIR dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (AGCOM), che dovrà poi essere integrato da atti di soft law. Si tratta di un ulteriore stato di avanzamento del processo di introduzione dell’AIR che nell’esperienza dell’AGCOM inizialmente produceva un’analisi dei costi e dei benefici corredata degli esiti delle consultazioni pubbliche degli stakeholders e degli utenti. In seguito, l’AIR è stata inglobata all’interno dell’analisi del mercato, mentre analisi ad hoc hanno riguardato solo i casi di interventi regolatori aventi a oggetto mercati nuovi o ancora poco esplorati. Il nuovo regolamento introduce criteri prefissati per l’individuazione dei casi in cui effettuare le AIR, rendere più definite le modalità con sui realizzare questa analisi e, in prospettiva, chiarire le connesse responsabilità organizzative.
La Financial Conduct Authority-FCA utilizza strumenti per rendere la regolazione innovation friendly in linea con la strategia adottata dalla Commissione europea, la quale, nell’ambito del cosiddetto Pacchetto Better Regulation, si propone di mettere in luce e abbattere le “barriere all’innovazione” contenute nella legislazione europea. A questo fine, come illustra Fabrizio Di Mascio nel suo contributo, questa autorità di regolazione del Regno Unito ha introdotto lo strumento del regulatory sandbox che è uno spazio di sperimentazione per testare nuovi prodotti finanziari prima del loro ingresso sul mercato, individuando le barriere regolatorie, le garanzie necessarie a protezione degli investitori, nonché il margine di manovra che la regolazione del livello europeo lascia alla disciplina del livello domestico per consentire l’adattamento delle disposizioni alla specificità dei singoli contesti. L’analisi di questa esperienza nel Regno Unito consente di evidenziare che la regolazione “a prova di futuro” richiede di mettere in sincronia gli interventi dei diversi livelli di governo. Ma le PMI non hanno le dimensioni per coprire i costi, inclusi quelli dedicati alla protezione dei consumatori, della sperimentazione dei nuovi prodotti. La regolazione innovation friendly deve, quindi, mirare soprattutto al coinvolgimento delle grandi imprese e delle associazioni imprenditoriali.
L’OCSE prosegue nella sua attività di monitoraggio delle modalità di gestione della regolazione seguite in diversi contesti nazionali e presenta un rapporto sulla governance dei regolatori dei servici pubblici a rete nei settori del gas, dell’energia elettrica, delle telecomunicazioni, delle ferrovie, dei porti e degli aeroporti. Il rapporto, come spiega nel suo commento Gabriele Mazzantini, ha un limite: esso analizza la situazione de jure, ma non anche quella de facto, con la conseguenza che non sono prese in considerazione le reali dinamiche che intercorrono fra i regolatori, i regolati e le altre istituzioni. L’indagine mette, tuttavia, ben in risalto la notevole varietà dei modelli di governance attraverso il confronto tra paesi e tra settori, e, in particolare, il notevole dislivello di autonomia che si presenta da caso a caso. Si evidenzia anche la carenza di informazioni fornite dai regolatori in merito alle proprie attività economiche e alle proprie performance misurate in termini di produttività, investimenti ed economie procedurali. Questo impedisce di valutare i diversi modelli di governance sulla base dei costi che essi comportano e dell’efficienza che sono in grado di determinare.
Il Ministro per le riforme costituzionali e i rapporti con il Parlamento ha presentato alle Camere la Relazione sullo stato di attuazione dell’analisi di impatto della regolamentazione relativa all’anno 2015. Nel corso dell’anno 2015 i Ministeri hanno prodotto 140 relazioni AIR registrando anche qualche miglioramento della loro qualità. Come spiegato da Micaela Venticinque nel suo testo, infatti, in un maggior numero di casi rispetto al passato, le AIR sono arricchite di dati che servono a motivare l’intervento regolatorio e individuarne gli obiettivi. Inoltre, sono più di frequente riportati gli esiti delle consultazioni. Sono, infine, presenti le stime dei costi amministrativi introdotti o eliminati. La Relazione, tuttavia, riconosce esplicitamente che la relazione AIR continua a essere un documento redatto “a valle” della predisposizione del provvedimento per argomentare scelte già compiute. In questo modo si vanifica il suo scopo precipuo che è quello di accompagnare l’elaborazione degli interventi di regolazione. Si segnala anche che la VIR è poco diffusa nelle amministrazioni centrali italiane, in quanto svolta in un numero di casi marginale, e che la consultazione aperta è purtroppo ancora svolta in modo molto residuale.
La Regione Emilia Romagna sta proseguendo il proprio percorso per il miglioramento della qualità della regolazione che prevede anche l’introduzione dell’AIR della VIR. Il contributo di Monica Cappelletti si sofferma in particolare sull’attività svolta in questo ambito dall’organo legislativo regionale che sta sperimentando una Scheda AIR semplificata, anche se ancora non rispondente ai canoni di una vera e propria AIR. Ma qualche significativo passo in avanti è stato fatto. Infatti, si prevede la realizzazione delle consultazioni, l’individuazione di almeno due opzioni di intervento, nonché la valutazione in termini almeno qualitativi dei possibili impatti di ciascuna di esse. Si prevede, inoltre, una forma di monitoraggio che proietta l’analisi ex ante verso l’ex post aprendo la strada alla definizione di un vero ciclo della regolazione.
La Rassegna si chiude con il commento di Paola Coletti di un recente articolo di Julie Cohen sul ruolo dello Stato regolatore nella società dell’informazione. L’articolo muove da una analisi della letteratura neo-istituzionalista e si sofferma sulle dinamiche proprie delle autorità di regolazione di origine anglosassone. La Cohen evidenzia come le sfide poste all’interno della società dell’informazione dalla cyberlaw, dalla tutela della privacy e dall’evoluzione dei mercati finanziari si intersecano con i cambiamenti nel disegno delle istituzioni regolative in cui sempre più si seguono modelli istituzionali incentrati su network con expertise professionali e tecniche che aumentano il rischio della cattura del regolatore.